Dans le Journal de Québec du 5 décembre, Jean-Jacques Samson écrivait que les parlementaires « travaillent moins que par le passé » (« Parlementaires à temps partiel », http://www.journaldequebec.com/2015/12/05/parlementaires-a-temps-partiel). Il appuyait son jugement sur une étude de l’Observatoire de l’administration publique (ÉNAP, 2012) qui constatait que l’Assemblée a tenu en moyenne 95 séances par année entre 1960 et 1981 et seulement 71 de 1982 à 2010, une diminution de 25%.

Ce portrait est très différent de celui qui est a été présenté en novembre 2013 par le « Comité consultatif indépendant sur les conditions de travail et le régime de retraite des membres de l’Assemblée nationale », désigné communément sous le nom de « Comité L’Heureux-Dubé » (http://www.assnat.qc.ca/fr/publications/fiche-depute-remuneration-juste.html).

Plus de jours, moins d’heures

L’évaluation du comité indépendant ne tient pas compte de l’époque où on siégeait souvent plus de 90 jours par année, soit avant 1984. Il prend en considération le travail parlementaire après1984 et divise les trois décennies suivantes en deux périodes inégales, soit avant et après la réforme de 2009 qui a modifié le calendrier parlementaire. « Les effets de cette réforme sur la charge de travail sont considérables, avance-t-on dans le rapport. À l’Assemblée nationale, le nombre annuel de séances qui était en moyenne de 77 entre 1984 et 2008 atteint maintenant 83. Comme l’Assemblée tient, en période de travaux réguliers, trois séances par semaine, c’est donc dire que deux semaines de travaux se sont ajoutées » (Rapport, p. 33).

La période prise en considération par l’étude de l’ÉNAP s’arrête en 2010 tandis que le Comité L’Heureux-Dubé couvre deux années de plus, ce qui peut influencer les résultats, mais il faut surtout aller mettre le nez dans les statistiques de l’annexe III du Rapport pour expliquer les constats différents et relativiser les effets « considérables ».

Pour arriver à « ses » chiffres, le comité indépendant a exclu les « années électorales », celles où la Chambre siège évidemment un peu moins, ce qui bonifie les données (p. 133). Sans cette exclusion, on aurait plutôt une moyenne de 71 séances, entre 1984 et 2008 (soit un résultat comparable à celui de l’ÉNAP), et 79, entre 2009 et 2012.

Les modifications apportées au calendrier parlementaire en 2009 auraient donc eu un effet mais l’examen de l’annexe statistique apporte un autre bémol : les séances sont beaucoup plus courtes. Elles dépassent rarement quatre heures depuis 2007 alors qu’elles duraient rarement moins de cinq heures auparavant (p. 134-135). L’Assemblée a donc siégé en moyenne 342 heures par année depuis 2009 contre 410 heures les 13 années précédentes, soit 68 heures (17%) DE MOINS. (Une analyse plus fine montrerait probablement que la Chambre ajourne plus souvent ses travaux après les affaires courantes pour faciliter le travail en commission).

Bref, si tous ces chiffres sont exacts, « deux semaines de travaux se sont ajoutées » à la session, si on compte en jours, mais, si on compte les heures, il y a à peu près deux semaines « normales » de 35 heures de moins!

Le travail en commission

Comme Jean-Jacques Samson s’est empressé de le préciser, à juste titre, il ne faut pas « juger de la qualité et de l’efficacité d’un gouvernement [sic] seulement par le nombre de jours de séance de l’Assemblée nationale et le nombre de lois votées ». La plus grande partie du travail parlementaire se déroule en commission et, à ce chapitre, selon le Comité L’Heureux-Dubé, la progression serait « encore plus frappante ». D’après son tableau de la page 33, les commissions ont tenu en moyenne 390 séances, pour un total de 1281 heures, de 1984 à 2008, contre 526 séances et 1545 heures depuis 2009 (en excluant toujours les années électorales), soit une augmentation moyenne de 264 heures.

Au lecteur peu averti qui serait tenté d’ajouter ces 1545 heures effectuées en commission aux 342 heures de l’Assemblée, il faut rappeler qu’il s’agit d’une charge de travail partagée entre 10 commissions sectorielles. L’augmentation moyenne de 264 heures par année depuis 2009 représente donc une charge accrue d’environ 26,4 heures par commission, soit une cinquantaine par député, chacun d’eux étant généralement membre de deux commissions, parfois moins, rarement plus.

Depuis 2009, il y aurait donc, en moyenne, une cinquantaine d’heures de plus en commission et soixante-huit de moins en chambre : peut-on vraiment conclure que la réforme de 2009 a eu des effets « considérables » sur la charge de travail? Le nouveau calendrier a étiré la session (qui va maintenant de février au début de juin et de septembre au début de décembre) mais il prévoit des « relâches » statutaires qui permettent le retour en circonscription.

La conciliation Québec-circonscription

Le rapport du comité indépendant attire l’attention sur les séances de commission tenues hors session, ce qui oblige les parlementaires à venir parfois à Québec en janvier et en août, mais le nombre de commissions qui travaillent en dehors des semaines où l’Assemblée siège demeure marginal, comme en témoignent les tableaux de l’annexe III (p. 145). Le comité évoque aussi une « utilisation plus marquée du lundi par les commissions », ce qui viendrait interférer avec la traditionnelle journée de travail dans le comté; encore là, les statistiques (p. 146) permettent de prendre la mesure du phénomène : le nombre moyen de séances tenues le lundi a augmenté d’une vingtaine par année en moyenne, chiffre qu’il faut encore diviser par 10, ce qui donne bien peu de lundis problématiques pour chacun des parlementaires.

Par ailleurs, le comité ne dit mot de l’impact du nouveau calendrier sur les fins de session qui sont beaucoup plus hâtives maintenant. On a « fermé la boutique » le 4 décembre, cette année, alors qu’on pouvait siéger autrefois cinq jours par semaine pendant trois semaines en décembre, soit jusqu’à l’avant-veille de Noël, et en juin, jusqu’à la Saint-Jean. Le nouveau calendrier a donc allégé les fins de session.

Pour évaluer le travail du député, le cas de l’ancien député de Jean-Talon peut-il servir d’exemple? Son travail dans l’opposition sous le gouvernement minoritaire du PQ a fait l’objet d’une analyse dans une note de juillet 2014 (https://blogue.septentrion.qc.ca/gaston-deschenes/2014/07/16/les-loisirs-dun-depute-urbain-suite/). Pendant les 18 mois analysés, la Chambre a tenu 110 séances et sa commission, 80, mais seulement 17 les jours où l’Assemblée ne siégeait pas. Sa présence aurait donc été requise au Parlement, théoriquement, 127 jours (110+17) en 18 mois, soit environ 7 jours par mois. Il restait donc beaucoup de temps pour le « travail de comté » mais il faut croire que la tâche n’y était pas trop lourde car il a pu reprendre l’exercice de sa profession et s’occuper d’un nombre de patients qui ressemble beaucoup à celui d’un médecin pratiquant à temps complet. Ce cas illustre la difficulté d’évaluer le travail du député qui varie beaucoup selon les circonscriptions. Le Comité L’Heureux-Dubé aurait pu nous en apprendre beaucoup à ce sujet, car il a administré un long questionnaire aux députés, mais il n’en a pas diffusé les résultats.

Dans Le Devoir du 24, un avocat-enseignant à la retraite plaide pour une réduction radicale du nombre de députés, de 125 à 63, avance-t-il, en invoquant des comparaisons avec l’Ontario, où un député représente en moyenne 130 000 personnes contre 66 000 au Québec. Il reproche au comité L’Heureux de n’avoir pris en considération que la fonction législative du député au détriment de la notion de représentation (http://www.ledevoir.com/politique/quebec/456027/salaire-des-deputes-reduire-le-nombre-d-elus-de-moitie-pourquoi-pas).
L’auteur oublie pour sa part la fonction de surveillance, celle qui serait particulièrement mise en danger par une réduction aussi radicale.
Supposons un cabinet réduit de 20 membres et une réduction des fonctions parlementaires à l’essentiel (président, vice-président, chefs, leaders et whips). Dans une Assemblée où le gouvernement n’aurait qu’une faible majorité, comme 33/30, il ne resterait pas assez de députés du parti majoritaire pour faire fonctionner les 10 commissions qui sont les outils essentiels du contrôle parlementaire. Convenons que les députés ministériels ne sont pas les plus efficaces agents de surveillance… mais, dans une assemblée divisée moins également, c’est l’opposition qui n’aurait à peu près qu’un seul député à envoyer au bâton. Et, si elle est divisée, en deux ou trois partis, le travail deviendrait très difficile.
Réduire le nombre de députés ne doit pas être tabou mais ça demande de prendre plusieurs choses en considération, dont la représentation régionale.

Alain Dubuc est un peu à côté de la coche ce matin au sujet de la rémunération des députés (http://plus.lapresse.ca/screens/976da720-9d63-4342-94c8-029856ef9028%7C_0.html).

Il écrit : « À l’heure actuelle, un député touche un salaire de 98 850 $ [en réalité, 90 850 $] auquel s’ajoute une indemnité non imposable de 16 465 $. Le projet consiste à transformer ces indemnités en salaire, donc à les rendre imposables, et à augmenter la contribution des députés à leur régime de pension de 21 % à 43 %. Le salaire devient plus élevé, à 140 117 $, mais comme les députés devront payer de l’impôt sur leurs indemnités et qu’ils verseront plus dans leur fonds de pension, ils n’auront pas un sou de plus dans leurs poches. » Michel David semble faire le même calcul dans Le Devoir (http://www.ledevoir.com/politique/quebec/455244/les-chiqueux-de-guenille)

Voyons ce que dit le comité L’Heureux dans son rapport.

Recommandation 1 : « Le Comité recommande que l’allocation annuelle de dépenses non imposable (16 027 $) soit intégrée à l’indemnité de base (88 186 $). Le montant de l’allocation annuelle de dépenses non imposable a été révisé (30 500 $) pour équivaloir, après impôt, à l’allocation actuellement versée. En appliquant cette intégration, l’indemnité de base du député aurait été de 118 686 $ en 2013. »

Jusque là, ce serait effectivement changer« quatre trente sous pour une piasse ». Mais il faut lire la recommandation 2 : « Le Comité recommande que l’indemnité de base du député soit fixée au maximum de l’échelle de traitement du niveau 4 de la catégorie des dirigeants et des membres d’un organisme ou d’une entreprise du gouvernement. En 2013, la rémunération aurait été de 136 010 $ ».

L’indemnité de base serait donc augmentée de 17 324$, soit une hausse de 14% par rapport à 118 686$. Bien sûr, il faudra payer de l’impôt, mais il ne devrait pas dépasser 50%. Bien sûr, il faudra payer davantage pour le régime de retraite, ce qui représenterait environ 4000$ de plus, déductibles d’impôt, quand même, et en fin de compte de l’épargne.

Il devrait donc rester quelques sous, sans compter que les indemnités additionnelles touchées par de nombreux parlementaires seront désormais calculées en fonction d’une indemnité de base nettement plus élevée, même si le Comité propose de réduire les pourcentages. Ainsi, le leader du gouvernement qui reçoit actuellement 154 326$ (88 186$ + 75%) aurait désormais 217 616$ (136 000$ + 60%), soit 63 290$ de plus, dont 30 500$ qui représentent l’ancienne allocation de dépenses non imposable et 32 790$ d’augmentation réelle.

Ce n’est pas en comparant les indemnités, l’ancienne et la nouvelle, qu’il faut chercher s’il y aura « coût nul », mais plutôt en considérant la rémunération globale, incluant l’allocation de transition et la retraite.

À ce chapitre, une première distinction s’impose : les indemnités sont de l’acquis (tous les députés vont les toucher) tandis que la « rémunération différée » est incertaine. Combien de députés touchent ou vont toucher l’allocation et/ou la pension? Le rapport L’Heureux est moins clair sur cette question; ce n’est pas là qu’on trouve l’expression « coût nul », ni l’économie de 400 000$ dont il a été question ces derniers jours. Chose certaine, mais rarement mentionnée dans le débat, les allocations et les pensions seront calculées sur des indemnités beaucoup plus élevées, ce qui n’est pas négligeable, mais hypothétique.

Y aura-t-il une économie réelle pour l’État tout compte fait? Un « coût nul »? C’est ce qu’on prétendait en 1982 : personne n’en a fait la démonstration claire et on s’est quand même retrouvé avec une « Ferrari » trente ans plus tard. Le rapport L’Heureux évoque les « recettes fiscales additionnelles » comme compensation; les syndiqués accepteront tout aussi aisément de payer plus d’impôt si on leur offre de meilleures conditions salariales.

Le Comité consultatif indépendant (dit « L’Heureux-Dubé ») mandaté par l’Assemblée nationale pour étudier les conditions de travail des députés et leur régime de retraite a soumis ses conclusions le 29 novembre.

Pour évaluer ses recommandations, il faudra évidemment se taper son volumineux rapport (http://http://www.assnat.qc.ca/fr/actualites-salle-presse/communiques/CommuniquePresse-2737.http://www.assnat.qc.cahtml). Mais, déjà, sur la base du communiqué et des (rares) commentaires émis par les députés et les observateurs, on peut avancer quelques observations préliminaires.

C’est la quatrième fois qu’un comité indépendant se penche sur cette question. Il y a eu le comité de 1974, formé de M^e Jean-Charles Bonenfant, d’Yvette Rousseau, vice-présidente du Conseil consultatif de la situation de la femme, et de M^e Lucien Cliche, ancien président de l’Assemblée ; celui de 1987, formé des anciens présidents Jean-Noël Lavoie et Raynald Fréchette, ainsi que du politologue Alain Baccigalupo; et celui de 2000 formé aussi de deux anciens présidents, Pierre Lorrain et Clément Richard, ainsi que du PDG de CGI, Serge Godin. Le comité de 2013 a cette particularité de ne comprendre aucun ancien parlementaire ; il se distingue aussi par son volumineux rapport, plus de 200 pages alors que le précédent en avait 12…

Tous ces comités et d’autres réformateurs ont cherché la formule magique qui permettrait une augmentation automatique de l’indemnité et dispenserait les députés de le faire eux-mêmes. On a successivement attaché le sort des parlementaires à « l’évolution des salaires hebdomadaires au Canada » (1974), à « l’évolution de l’indice des prix à la consommation du Canada » (1982), à « la moyenne de l’échelle de traitement de la classe 4 des cadres supérieurs » (1987) et à celle « des échelles de traitement des cadres supérieurs » (2000). Peine perdue ! Avec une régularité « astronomique » (tous les 13 ans), il a fallu remettre l’ouvrage sur le métier et réunir des sages pour trouver autre chose. Faut-il comprendre que les salaires du monde ordinaire, ceux des plus petits cadres supérieurs (classe IV) et même ceux des plus grands n’ont pas évolué à un rythme « satisfaisant » ?

Le dernier comité suggère donc de s’accrocher à plus gros, soit à la catégorie des dirigeants et des membres d’un organisme ou d’une entreprise du gouvernement, ce qui donnerait au député une indemnité annuelle de base de 136 010 $, indemnité qui serait majorée chaque année du pourcentage de la hausse salariale consentie à cette catégorie.

Entre l’indemnité actuelle de 88 186$ et les 136 010 $ proposés, la marche semble haute mais le Comité voit les choses autrement. Il propose préalablement (recommandation 1) que l’allocation annuelle de dépenses non imposable de 16 027 $ que reçoit le député soit révisée à 30 500 $ pour équivaloir, après impôt, à l’allocation actuellement versée, et soit intégrée à l’indemnité de base (88 186 $). L’indemnité actuelle serait donc « en réalité » de 118 686$ et n’augmenterait alors en fait que de 17 324$ ou 14,6% pour atteindre le palier désiré, soit le « maximum de l’échelle de traitement du niveau 4 de la catégorie des dirigeants et des membres d’un organisme ou d’une entreprise du gouvernement », catégorie qui est mieux rémunérée que les cadres supérieurs de la fonction publique et moins sensible aux gels.

On verra à la lecture comment le Comité en est venu à justifier ce niveau salarial mais on comprend qu’il s’est appuyé sur « une évaluation objective de la fonction de député par le Groupe Hay ». Cette firme internationale existe depuis 1943 et se spécialise dans l’évaluation des dirigeants d’entreprise (http://www.haygroup.com/fr/). Les comités précédents n’avaient pas pensé à ça, peut-être justement parce qu’il leur paraissait incongru d’associer la fonction de député à celle de dirigeant d’entreprise. Je me souviens qu’un député des années 1970 se définissait comme un « administrateur d’une portion de territoire » (ou quelque chose d’approchant) ; plus tard, un parlementaire cherchant à « revaloriser » la fonction avait suggéré que des députés soient nommés au sein de conseils d’administration d’organismes gouvernementaux et de sociétés d’État. Ce genre de conception, heureusement peu répandu, ne nous aidait pas particulièrement à passer le message officiel qui consistait à « distinguer le parlement du gouvernement » (ou de l’administration).

Est-ce que la charge de travail serait plus lourde aujourd’hui ? D’après un membre du comité, cité par Radio-Canada (http://www.radio-canada.ca/nouvelles/Politique/2013/11/29/002-salaire-deputes-recommandations-comite.shtml), « les députés ont déclaré… et on peut les croire… qu’ils font entre 60 et 75 heures par semaine ». C’est bien possible, car ils disaient la même chose il y a 25 ans : « En réponse à un questionnaire du Comité d’étude extra-parlementaire sur la rémunération et allocation de dépenses des membres de l’Assemblée nationale (1987), les députés ont affirmé travailler de 70 à 80 heures par semaine durant les sessions et de 50 à 70 heures entre les sessions » (Le député québécois, Québec, Publications du Québec, 1995, p. 54). Minimum entre 50 et 70, maximum entre 70 et 80, ça donne en moyenne entre 60 et 75. Et un député peut trouver le temps de pratiquer la médecine?

Les médias ont enfin rapporté que ces « réaménagements » se feraient « à coût nul pour les contribuables ». Tiens, donc, c’est semblable à ce qu’on disait lors de la réforme de 1982 : le salaire augmente mais le régime de retraite sera moins généreux. Trente ans plus tard, le régime est encore, selon un membre du comité, de type « Ferrari ». Faut-il comprendre que les promesses n’ont pas été tenues ?

(à suivre)