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Le projet de loi sur la «dévolution de la couronne» : plus clair en anglais?

Le projet de loi 86 déposé le 11 mars prévoit que la « dévolution de la couronne » (façon de dire que la reine va passer la main…) n’a pas pour effet de mettre un terme aux activités du Parlement du Québec. La Loi de l’Assemblée nationale adoptée en 1982 manquait de limpidité à cet égard.
Il reste cependant du travail à faire sur l’article 2 qui porte sur le serment et se lit comme suit : « Un serment d’allégeance ou d’office n’a pas à être souscrit à nouveau en raison de la dévolution de la couronne ». La forme négative n’est pas de la plus grande élégance ; mieux vaudrait dire quelque chose comme « la dévolution ne requiert pas la prestation d’un nouveau serment d’allégeance ou d’office ». Mais, c’est surtout le mot « souscrit » qui étonne.

 « Prêter et souscrire »
La Loi constitutionnelle de 1867 (AANB) oblige les membres du Parlement canadien et des parlements des provinces à « prêter et souscrire » le serment d’allégeance à la reine énoncé dans sa cinquième annexe.
Dans l’ancien Règlement de l’Assemblée nationale, le greffier Geoffrion avait décrit le processus en détail, y compris l’endroit et l’heure où les nouveaux députés devaient « prêter le serment d’allégeance »; il ajoutait que ce serment « est souscrit sur un rôle dont le greffier a la garde. » Comme le disait le premier ministre après une élection partielle en janvier 1965, le député Trépanier « a prêté et souscrit sur le rôle le serment prescrit par la loi et il réclame maintenant le droit de siéger ».

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En plus de se préoccuper de la qualité de la langue, les rédacteurs du Règlement en vigueur depuis 1984  l’ont dépouillé de ce qui faisait double emploi avec la Loi constitutionnelle de 1867 et la Loi de l’Assemblée nationale. Le règlement ne parle plus du serment; la loi prévoit simplement qu’un député « ne peut siéger à l’Assemblée avant d’avoir prêté le serment prévu à l’annexe I », soit le serment « envers le peuple du Québec » (ce qui évite de mentionner le serment à la reine, toujours obligatoire).

Plus clair dans la version anglaise
Le projet de loi 86 dispense de « souscrire » un nouveau serment (« subscribe an oath »), ce qui laisse entendre que l’obligation constitutionnelle consiste simplement à mettre son nom dans un registre sous le texte du serment, alors qu’on sait tous qu’il faut surtout le prononcer (« swear an oath »), à haute et intelligible voix, en principe.
De malins plaideurs pourraient soutenir que, tel que rédigé, le projet de loi dispense de « souscrire » le serment au nouveau souverain, mais pas de le « prêter »… .
Il faudrait alors leur opposer la version anglaise du projet de loi: « 2. Oaths of allegiance or office need not be retaken due to the demise of the Crown. » Autrement dit, « il n’est pas nécessaire de prêter de nouveaux serments d’allégeance ou d’office en raison de la dévolution de la Couronne »…
Comme les « instructions »  de certains produits de consommation, le projet de loi est plus clair en anglais. C’est gênant.

Le portrait manquant

En 1975, l’Assemblée nationale fit restaurer les portraits qui composaient alors la « Galerie des orateurs », au rez-de-chaussée de l’Hôtel du Parlement. Cette opération nécessitait l’inventaire des toiles et leur évaluation, car il fallait assurer leur transport vers les ateliers de restauration. Une comparaison entre la liste des présidents de l’Assemblée depuis 1867 et les portraits de la galerie révéla l’absence du portrait de Philippe-Honoré Roy, député de Saint-Jean de 1900 à 1908 et président de l’Assemblée législative de 1907 à 1908.
On crut d’abord que ce portrait avait été égaré, mais les recherches en vue de le retrouver ailleurs dans les édifices parlementaires furent vaines. Personne, à l’Assemblée nationale, ne pouvait expliquer cette absence. On décida finalement de faire peindre une toile à partir d’une très belle photographie contemporaine accrochée à la mezzanine de la Bibliothèque de l’Assemblée nationale. Ce travail fut confié au peintre Umberto Bruni et l’œuvre fut insérée dans la galerie en 1975.8.11 Roy

Peu après, un groupe de travail fut formé pour rédiger les notices biographiques de tous les parlementaires québécois depuis 1867 et c’est pendant les recherches de ce groupe que le mystère s’éclaircit de manière imprévue.
Une étoile montante
Philippe-Honoré Roy naît à Henryville (Iberville), le 30 juillet 1847, du mariage d’Édouard Roy et d’Esther Lamoureux.
Admis au Barreau le 15 juillet 1871, il exerce sa profession à Montréal. Au sein du Barreau de Montréal, Roy occupe divers postes, dont ceux de secrétaire du conseil et de syndic. En 1899, il est créé conseil en loi de la reine.
Tout en poursuivant sa carrière à Montréal, Roy garde des liens étroits avec la région qui l’a vu naître. Il acquiert plusieurs fermes dans les comtés de Saint-Jean et d’Iberville. On le retrouve parmi les propriétaires de l’aqueduc de Saint-Jean. Il participe au développement du réseau ferroviaire en présidant la Compagnie de chemin de fer de la vallée est du Richelieu. C’est aussi dans la région qu’il prend épouse le 11 juillet 1878. Il s’agit d’Auglore Molleur, fille de Louis Molleur (1828-1904), homme d’affaires et député libéral de la circonscription d’Iberville de 1867 à 1881. Molleur était président de la Banque de Saint-Jean qu’il avait fondée en 1873 avec Félix-Gabriel Marchand (1832-1900), notaire, député , orateur de l’Assemblée législative et premier ministre de 1897 à 1900.
Lorsque Félix-Gabriel Marchand décède, le 25 septembre 1900, Roy recueille la succession et prend le siège de Saint-Jean avec une majorité de huit voix.
À Québec, le député de Saint-Jean ne participe pas beaucoup aux débats parlementaires. Puis, progressivement, il manifeste de l’intérêt pour les questions municipales. En 1904, il est réélu avec une majorité de 123 voix. Au cours des deux sessions suivantes, son activité parlementaire apparaît modeste mais, en 1907, il est élu orateur de l’Assemblée législative, ce qui le place automatiquement aux premiers rangs de la société, sinon de la classe politique, de Québec. Suivant la tradition, ses appartements de l’Hôtel du Parlement deviennent le rendez-vous de la haute société de Québec.
Cette fonction ajoute au prestige du député de Saint-Jean à qui l’on attribue «une très jolie fortune» et beaucoup d’amis. En 1904, sa fille Georgette, une «brunette charmante et spirituelle qui s’est fait beaucoup d’amis à Québec», épouse un jeune avocat de la capitale, Armand Lavergne, fils de Joseph Lavergne, juge, ex-associé du premier ministre Wilfrid Laurier et ex-député fédéral. Le jeune Lavergne est aussi député libéral à Ottawa et Laurier a pour lui une grande affection même s’il devra l’expulser du parti en 1907.
La chute
En avril 1902, Roy avait été élu directeur de la Banque de Saint-Jean, l’une des plus petites des nombreuses banques à charte établies au Québec. En janvier 1904, il remplace son beau-père, Louis Molleur, à la présidence de la banque qui s’occupe évidemment des affaires de la compagnie de chemin de fer qu’il préside. À compter du 15 février 1908, il cumule les fonctions de président et de gérant général de cette banque.
Le 28 avril 1908, trois jours après la fin de la session, la banque suspend ses paiements et, le lendemain, ses guichets demeurent fermés. Une enquête est menée à la demande de l’Association des banquiers. Les rumeurs les plus folles circulent. On apprend que Roy ne se présentera même pas aux élections générales déclenchées le 6 mai pour le 8 juin; puis, il subit une attaque cardiaque et reçoit les derniers sacrements, Par la suite, il doit garder la chambre, souffrant d’un «affaissement nerveux».
L’émotion atteint un sommet lorsque, trois jours après les élections générales, à la suite d’une enquête minutieuse menée par le gouvernement fédéral, Roy, l’ancien gérant général de la banque et l’assistant de ce dernier sont arrêtés et gardés à vue sous l’accusation d’avoir produit de faux rapports mensuels. Alors que les deux autres accusés sont remis en liberté en retour de garanties élevées, Roy obtient sa liberté d’un juge de paix «sympathique», l’épicier Moreau, contre 4000$. Mais, le lendemain, il est de nouveau arrêté avec les deux autres, sous une accusation de complot, et remis en liberté moyennant un cautionnement de 50 000$ pour garantir sa présence à l’enquête préliminaire.
Celle-ci se tient le 16 juin à Saint-Jean. Les clients de la banque apprennent alors qu’on avait inscrit à l’actif de la banque une série de créances sans aucune valeur pour une somme de plus d’un demi-million de dollars. Certaines de ces créances sont inscrites au nom de Roy, de sa famille et de ses compagnies. Incapable de trouver les garanties exigées, Roy est écroué jusqu’au 20 juin, alors que des amis fournissent les cautionnements demandés. Pendant ce temps, les poursuites s’accumulent contre le banquier et sa femme, notamment en vue de récupérer des sommes dues à la banque.
À l’automne, on décide de tenir le procès à Montréal, où Roy réside depuis 40 ans, sous prétexte que l’accusé ne pourrait bénéficier d’un procès juste à Saint-Jean. Effectivement, bon nombre de déposants et d’actionnaires sont des veuves, des petits rentiers, des journaliers qui ont tout perdu dans la faillite de la banque et ils tiennent les dirigeants de la banque responsables de leur ruine. En mars 1909, toutefois, cette décision est renversée : le procès aura bien lieu à Saint-Jean en mai 1909. Entre-temps, l’épouse de Roy décède et ce dernier, qui souffre du diabète, n’en mène pas large à la «Villa des rapides», sa résidence secondaire.
Une triste fin de carrière
Le procès dure trois semaines et les preuves s’accumulent contre Roy qui a utilisé les ressources de la banque pour financer ses entreprises et sa campagne électorale à la mairie de Montréal en janvier 1904. Au moment où la Couronne termine sa preuve, le 24 mai, on apprend que l’accusé a tenté de se suicider à sa résidence avec un pistolet de calibre 22. Appelé à témoigner, un médecin révèle que Roy s’est tiré une balle dans un pied! L’accusé demeure apte à subir son procès. Sceptique, le juge décide de l’emprisonner. Le 25 mai, Roy est reconnu coupable et condamné à cinq ans de pénitencier pour avoir falsifié des documents bancaires. Deux jours plus tard, il est conduit au pénitencier de Saint-Vincent-de-Paul.
Diabétique, encore handicapé par sa blessure au pied, Roy aurait souvent fréquenté l’infirmerie. En 1910, Armand Lavergne, alors député à Québec, s’adresse au premier ministre du Canada, Wilfrid Laurier, pour obtenir que son beau-père (qu’il avait surnommé son «father-in-jail»…) soit déclaré dément et transféré dans un asile d’aliénés. Laurier n’y peut rien, à moins qu’un médecin de la prison puisse fournir un certificat attestant l’aliénation mentale.
À une date indéterminée en 1910, Roy est toutefois transféré à l’Hôtel-Dieu de Montréal où il décède le 17 décembre. Ses funérailles, à peine mentionnées dans l’hebdomadaire local, ont lieu à Saint-Jean, le 20 décembre 1910, et il est inhumé dans le cimetière de la paroisse Saint-Jean-l’Évangéliste, où se trouvait sa résidence secondaire.
Aucune preuve matérielle n’a jusqu’à maintenant permis de relier directement la condamnation de Philippe-Honoré Roy et l’absence de son portrait dans la « Galerie des orateurs ». Il est cependant facile d’imaginer l’état d’esprit de ses collègues députés devant la triste fin de carrière politique et parlementaire du banquier de Saint-Jean.

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Version d’abrégée d’un chapitre de mon livre Le Parlement de Québec, histoire, anecdotes et légendes.

Et si la reine mourait?

(Ce texte reprend la majeure partie deux notes publiées précédemment : « …Long live our noble Queen… (air connu) », 20 janvier 2019, https://blogue.septentrion.qc.ca/gaston-deschenes/2019/01/20/long-live-our-noble-queen-air-connu/; « …Long live our noble Queen… (suite) », 14 février 2019, https://blogue.septentrion.qc.ca/gaston-deschenes/2019/02/14/long-live-our-noble-queen-suite/.)

Les parlementaires de Terre-Neuve se préparent à la mort d’Elizabeth II. « The Demise of the Crown Act », sanctionné le 6 décembre 2019,  fera en sorte que l’Assemblée législative ne sera pas dissoute à la mort de la souveraine (comme c’était le cas autrefois), et que les personnes qui ont prêté un serment d’allégeance pour occuper une fonction, dont les députés, ne seront pas obligées d’en prêter un nouveau à son successeur.

À Québec, où de nombreux parlementaires se plient souvent au rituel du serment en maugréant, voire en s’éloignant des caméras, le grand âge de la souveraine ─ qui a quand même 93 ans ─, ne devrait-il pas nous inciter à prendre aussi quelques précautions?

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Jusqu’au début du XIXe siècle, la mort du souverain entraînait automatiquement la dissolution du parlement et de nouvelles élections.

Le premier cas se pose ici au décès de George III le 29 janvier 1820. Dès qu’il en est informé, le président du Conseil législatif déclare que, le roi étant décédé, « ce parlement provincial est, par son décès et par l’avis public et proclamation qu’en donne ici Son Excellence, dissout ».

En mars 1829, le Parlement du Bas-Canada adopte un projet de loi « pour continuer l’existence du Parlement provincial dans le cas du décès ou de la démission de Sa Majesté, de ses héritiers et successeurs », mais le bill est « réservé » par le gouverneur en attendant « la signification du plaisir de Sa Majesté ». Malheureusement, George IV meurt le 26 juin 1830, avant d’avoir manifesté son « plaisir ». Le Parlement vient de terminer sa troisième session et l’administrateur James Kempt émet une proclamation décrétant de nouvelles élections, « attendu que, par le décès de feu Notre Royal Frère de glorieuse mémoire, le Parlement Provincial du Bas-Canada a été et est dissous ». Le 1er novembre suivant, Guillaume IV sanctionne le projet de loi qui met fin à cette pratique d’une autre époque.

Si le Parlement n’est plus dissous à la mort du souverain, il faut quand même toujours prêter serment au nouveau monarque. La situation se présente quand Victoria monte sur le trône le 22 juin 1837. D’après le Canadien du 18 août 1837, plusieurs députés « doutaient qu’ils dussent prêter le serment d’allégeance » à la nouvelle souveraine, « mais cette prétention a été abandonnée, et tous ont rempli cette formalité d’usage ».

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L’Assemblée législative de la province du Canada, en 1844, et ensuite l’Assemblée législative de la province de Québec ont aussi adopté une loi pour se prémunir contre les effets de ce qu’on appelle, en termes savants, la « dévolution successorale ». Le préambule de la loi adopté à Québec en 1869 (32 Vict., c. 5) était explicite :

« […] les intérêts de cette province pourraient être exposés à de grands dangers, si la Législature de Québec venait à être dissoute par le décès de Notre Souveraine Dame la Reine Victoria (puisse Dieu la conserver longtemps!) ou par le décès d’aucun des héritiers et successeurs de Sa Majesté […]. »

La règle adoptée en 1869 est devenue l’article 3 de la Loi de la législature :

« Aucune législature de la province n’est dissoute par le décès du souverain; mais elle continue, et peut se réunir, s’assembler et siéger, procéder et agir de la même manière que si ce décès n’avait pas eu lieu. »

L’article 31 de la même loi, adopté initialement en 1881 (44-45 Vict., c. 7, ss. 1 et 2), stipulait par ailleurs que

« La durée de chaque Assemblée nationale est de cinq années à compter de la publication, après une élection générale, de l’avis visé dans l’article 134 de la Loi électorale; mais le lieutenant-gouverneur a toujours droit de la dissoudre plus tôt, s’il le juge à propos. »

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Quand Victoria décède le 22 janvier 1901, les députés élus le 7 décembre précédent n’ont pas encore siégé et ils prêtent serment à son fils Édouard VII, selon la procédure régulière, avant de prendre leur siège à la session qui s’ouvre le 14 février.

Édouard VII meurt 6 mai 1910, pendant la 2e session de la 12e législature, et les parlementaires (dûment assermentés deux ans plus tôt) prêtent un autre serment à George V (10 et 12 mai).

Celui-ci meurt le 20 janvier 1936. Comme en 1901, les députés élus le 25 novembre précédent ne se sont pas encore réunis; ils prêtent serment au nouveau souverain, Édouard VIII, avant la session du 24 mars. Le règne de ce dernier sera bref : le 10 décembre 1936, il abdique en faveur de son frère qui devient George VI. À Québec, la législature vient d’être prorogée au 24 février 1937. Les parlementaires prêtent serment au nouveau souverain (même scénario qu’en 1910), avant le début de la deuxième session, entre le 23 et le 26 février 1937.

Enfin, quand Elizabeth II accède au trône le 6 février 1952, la 23e législature vient d’être prorogée. Les élections ont lieu le 16 juillet 1952 et les nouveaux élus lui prêtent serment avant de prendre leur siège à l’automne, sauf Lionel Ross qui s’était présenté au bureau du secrétaire général pour inscrire son serment au registre dès le 19 février 1952.

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Le serment de loyauté que prêtent les parlementaires est prévu dans la Loi constitutionnelle de 1867; c’est un serment personnel au souverain, et non au gouvernement, à l’État ou au peuple, qui sont pérennes, et il ne fait pas mention des héritiers et successeurs du souverain, comme à Ottawa. Ce serment traîne des relents médiévaux et, pour les Québécois, cette relique d’ancien régime se double d’un rappel humiliant de la conquête de leur pays par la nation dont la reine est la souveraine.

Elizabeth II partira-t-elle comme Victoria, George V et George VI, dans des circonstances qui n’obligeront pas les parlementaires à un nouveau serment? Où comme Guillaume IV, Édouard VII et Édouard VIII, avec les conséquences qu’on peut imaginer? D’après les statistiques, depuis Victoria, c’est 50/50. Les paris sont ouverts.

Mais il y a peut-être « pire » : il n’y a pas de certitude absolue que le Parlement québécois ne serait pas dissous parce que la Loi de l’Assemblée nationale, adoptée en 1982, n’a pas de disposition aussi explicite que l’article 3 de la Loi de la législature, cité ci-dessus.

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Le processus de refonte de la Loi de la législature s’est amorcé au milieu des années 1970. Me Jean-Charles Bonenfant, alors professeur à l’Université Laval, rédige vers 1976 un document intitulé Mise à jour de la Loi de la législature du Québec. Ce rapport[1] préparé en collaboration de Dominique Lapointe, conseiller du président Jean-Noël Lavoie, aborde la question de la fameuse « dévolution successorale ».

L’article 3 de la loi actuelle peut sembler bizarre à celui qui ignore une règle ancienne du droit constitutionnel britannique. Cette règle voulait que lorsque mourait un souverain qui avait décrété l’élection de la chambre basse, celle-ci se trouvait à disparaître juridiquement avec lui. […]
Déjà, dans la première partie du 19e siècle, en Grande-Bretagne et ensuite, dans toutes les colonies, pour éviter la dissolution à la mort du souverain, on avait édicté des lois qui décrétaient que son décès n’entraînait pas la dissolution de la Chambre basse et que celle-ci pouvait continuer à agir comme si l’événement n’avait pas eu lieu. À notre époque, la disposition que contient l’article 3 semble désuète et n’est que la survivance d’une subtilité constitutionnelle. On peut se demander si elle est encore nécessaire. Toutefois, pour éviter toute incertitude constitutionnelle, le législateur pourrait imaginer un article qui, tout en indiquant, en même temps, quelle est constitutionnellement la durée limite de l’Assemblée nationale élue, réglerait le problème théorique de la mort du souverain. Il lui appartient de décider s’il ne suffirait pas de dire que :

L’Assemblée nationale ne peut être dissoute que par le lieutenant-gouverneur et que sa durée est limitée à cinq années, à compter du jour fixé pour le rapport des brefs ordonnant l’élection à cette assemblée.

Le président suivant reprend le dossier. En février 1980, Me Clément Richard donne le mandat de réviser la Loi sur la législature à un comité dont on ne trouve pas de traces dans les archives de l’Assemblée nationale[2].

Quoi qu’il en soit, la réforme progresse. Le 17 juin 1980, le président dépose un avant-projet de loi de l’Assemblée nationale qui omet la disposition concernant le décès du souverain (article 3 de la Loi de la législature) et contient trois articles utiles à la compréhension de la suite du dossier :

5.         Une nouvelle législature commence à chaque élection et dure cinq ans à compter de la publication, après cette élection générale, de l’avis visé à l’article 134 de la Loi électorale (1979, c. 56).
6.         Le lieutenant-gouverneur peut dissoudre l’Assemblée avant l’expiration des cinq ans visés à l’article 5, s’il le juge à propos, conformément aux usages constitutionnels.
7.         Le lieutenant-gouverneur convoque l’Assemblée, la proroge et la dissout.

Le texte de l’article 6 ne répond pas exactement à la suggestion de Bonenfant qui était plus précis au sujet du pouvoir exclusif de lieutenant-gouverneur. Quant à la référence aux « usages constitutionnels », on comprend qu’elle évoque le principe selon lequel le lieutenant-gouverneur n’exerce ce pouvoir que sur la recommandation du lieutenant-gouverneur.

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Deux sous-commissions de la Commission de l’Assemblée nationale ont étudié cet avant-projet de loi les 20, 21 et 22 août 1980 et les 30, 31 août et 1er septembre 1981. Un rapport est déposé le 17 septembre 1981 devant la Commission de l’Assemblée nationale qui fait elle-même rapport à l’Assemblée le 11 novembre. Ce rapport mentionne seulement que les articles 5, 6 et 7 sont acceptés, sans commentaire, ni explication.

Le 22 juin 1982, le leader du gouvernement présente le projet de loi 90 sur l’Assemblée nationale. Les articles 5, 6 et 7 ont été réaménagés : l’article 7 est devenu le 5 et les articles 5 et 6 ont été réunis, ce qui crée un lien plus étroit entre la durée de la législature et le pouvoir du lieutenant-gouverneur; la référence aux « usages constitutionnels » est disparue, mais le reste est substantiellement inchangé :

5. Le lieutenant-gouverneur convoque l’Assemblée, la proroge et la dissout.
6. Une législature est d’au plus cinq ans à compter de la publication, après une élection générale, de l’avis visé à l’article 134 de la Loi électorale.
Le lieutenant-gouverneur peut cependant dissoudre l’Assemblée avant l’expiration des cinq années.

Ce projet de loi sera étudié à l’automne[3], mais, entre-temps, le leader du gouvernement consulte. À sa demande, des juristes du ministère de la Justice (Me Jean Bouchard, appuyé par Me Jean-K. Samson) examinent « quelques aspects de la constitutionnalité du projet de loi no 90 » et répondent à la question (un peu alambiquée) suivante : « Peut-on ne pas prévoir que l’Assemblée nationale n’est pas dissoute par le décès du souverain? ».

À cet égard, nous partageons les doutes de M. Jean-Charles Bonenfant. […]
Il est peu probable que l’abrogation de l’article 3 de la Loi sur la législature aurait pour effet de faire revivre un pareil état de fait [i. e. la dissolution]. Il demeure cependant qu’il y a un risque dont la gravité peut se mesurer dans l’hypothèse suivante.
L’article 3 n’est pas reconduit. Au décès de la Reine, l’Assemblée nationale continue à siéger. Survient un procès où l’une des parties soulève l’inconstitutionnalité d’une loi adoptée par la législature au motif que ses membres n’avaient pas qualité pour siéger. L’argument de la « résurrection » de cette règle ancienne de droit anglais serait, sur le plan strictement juridique, certainement défendable. Aussi, la prudence nous commande-t-elle de vous proposer d’ajouter le mot « seul » au début du second alinéa de l’article 6 du projet de loi[4].

Entre le 13 septembre et le 9 décembre 1982, deux documents ayant servi à expliquer les changements apportés à la Loi de la législature par la Loi de l’Assemblée nationale font écho aux avis des juristes (Bonenfant et Bouchard).

Un document non signé portant le titre « Loi sur la législature » reprend l’essentiel de l’opinion de Bonenfant pour conclure :

Après l’analyse de cette situation, certains légistes suggèrent donc d’ajouter le mot « seul » au début du second alinéa de l’article 6 du projet de loi 90 […][5].

Dans un document qui compare la Loi de la législature et l’avant-projet avec le projet de loi de l’Assemblée nationale, on suggère formellement d’ajouter le mot « seul » au début du second alinéa de l’article 6 du projet de loi 90:

Pour tenir compte de l’abolition de l’article 3 de la Loi sur la Législature, nous proposons d’ajouter le mot « seul » pour enlever toute ambiguïté qui pourrait résulter de la mort du souverain[6].

Le projet de loi 90 est étudié en commission les 19, 20 et 21 octobre ainsi que le 11 novembre. De profondes divergences surgissent au sujet de la rémunération des députés et, pour faciliter le consensus sur la partie institutionnelle du projet, le gouvernement décide de réunir les dispositions litigieuses dans un projet de loi distinct (no 110) et de déposer un projet de loi 90 réimprimé le 9 décembre 1982.

Dans cette nouvelle version, l’article 6 est modifié comme le recommandaient les juristes :

6. Une législature est d’au plus cinq ans à compter de la publication, après une élection générale, de l’avis visé à l’article 134 de la Loi électorale.
Seul le lieutenant-gouverneur peut dissoudre l’Assemblée avant l’expiration des cinq années.

La question ne sera pas abordée lors de la deuxième lecture (13, 14 et 15 décembre) ni en commission (16 décembre), où l’article 6 sera adopté sans amendement et sans commentaire substantiel :

« Le Président (M. Vaillancourt, Jonquière): […] Article 6?
M. Lalonde: Adopté. Ce serait peut-être utile pour ceux qui liront nos débats d’expliquer que cette loi, sauf quelques articles, est le résultat d’une longue préparation à laquelle ont collaboré les députés des deux côtés de cette Chambre, de sorte que ce n’est pas un texte nouveau. […] C’est pour cela que c’est avec enthousiasme qu’on veut les adopter le plus tôt possible. »

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Le « problème » de la « dévolution successorale » ne semble pas avoir été discuté dans les débats parlementaires, entre 1980 et 1982, d’après ce qu’on peut voir dans le Journal des débats. C’est au niveau des fonctionnaires (secrétariat général, cabinet du président et juristes du ministère de la Justice) et des attachés politiques (bureau du leader parlementaire et probablement du leader de l’Opposition) que cette question a été traitée, avant les derniers débats en décembre 1982, et qu’on peut chercher l’intention du législateur.

Jean-Charles Bonenfant avait posé la question et suggéré une façon de remplacer le fameux article 3 en précisant que l’Assemblée nationale « ne peut être dissoute que par le lieutenant-gouverneur […] ». Les rédacteurs de l’avant-projet de loi (juin 1980) n’ont pas suivi explicitement son conseil, mais le leader du gouvernement, après consultation auprès des juristes de l’Assemblée et du ministère de la Justice, jugea bon de préciser, dans la deuxième version du projet 90 (décembre 1982) que « seul le lieutenant-gouverneur peut dissoudre l’Assemblée avant l’expiration des cinq années », comme le suggérait Bonenfant, ce qui fut accepté sans discussion par les députés en commission parlementaire le 16 décembre 1982.

La disparition de l’article 3 de la Loi de la législature n’est pas un accident ; les conseillers parlementaires ont concocté une solution de remplacement disons « subtile » qui vise à assurer, « par la bande », la continuité de la législature en cas de décès du souverain.

Cette question a suscité un débat de juristes, au début de 2019, comme en fait foi un reportage du Devoir du 2 février 2019[7]. Certains nous rassurent en rappelant que « seul le lieutenant-gouverneur peut dissoudre l’Assemblée » avant l’expiration de son terme normal, en vertu de l’article 6 de la loi adoptée en 1982; d’autres y voient « une bombe à retardement », à cause du flou qui pourrait ouvrir la porte à une contestation judiciaire par des gens ou des partis plus ou moins bien intentionnés.

Quant au serment d’allégeance, on voit mal comment celui qui a été fait à la reine Élizabeth II pourrait être valide si c’est Charles qui est sur le trône…


[1] Polycopié disponible à la Bibliothèque, sous la cote 347.14’025/Q3.

[2] La longue chronologie de la réforme parlementaire publiée en 1981 aurait sûrement mentionné ce rapport si ses auteurs avaient pu mettre la main dessus. Maurice Champagne et Gaston Deschênes, « Chronologie de la réforme parlementaire (1964-1981) », Bulletin de la Bibliothèque de l’Assemblée nationale, 11, 3-4 (1981) –http://www.bibliotheque.assnat.qc.ca/01/PER/181670/1981/Vol_11_nos_3-4_(1981).pdf.

[3] Pour retracer les différentes étapes de l’étude du projet de loi 90, voir http://www.assnat.qc.ca/fr/travaux-parlementaires/journaux-debats/index-jd/recherche.html?cat=sv&Session=jd32l3se&Section=sujets&Requete=Assembl%C3%A9e+nationale.

[4] Archives de l’Assemblée nationale, fonds du Secrétariat général, boîte 537037, dossier 169454, opinion du 13 septembre 1982.

[5] Ibid., document non signé.

[6] Ibid., document sans titre ni date ni signature.

[7] Marco Bélair-Cirino et Dave Noël, « Le décès de la reine rendra-t-il le Québec orphelin de gouvernement? », Le Devoir, 2 février 2019, https://www.ledevoir.com/politique/quebec/546952/les-consequences-du-deces-eventuel-de-la-reine-au-quebec.

Mauvais printemps pour le Parlement

Traditionnellement, le lieutenant-gouverneur venait chaque année, en personne, procéder à l’ouverture de la session, avec « son » discours du trône, et revenait la fermeture quelques mois plus tard. Puis, on a de plus en plus prorogé la session par proclamation, sans déranger Son Excellence. À partir des années 1980, les sessions se sont souvent allongées sur deux ans, ce qui a réduit ses apparitions. Et voilà que nous venons de marquer une autre étape : pour la première fois de l’histoire parlementaire, une législature « normale » de quatre ans n’a tenu qu’une seule session. On n’a pas revu le vice-roi depuis l’ouverture de la session en 2014, ce qui a privé les simples députés de leurs vingt minutes de gloire qui consiste à participer au débat sur le message inaugural.

La session actuelle (car elle n’est qu’ajournée au 18 septembre, en principe) sera la plus longue de tous les temps, mais il est justement temps qu’elle finisse, car le Parlement ne cessait d’y laisser des plumes. Ramassons-en quelques-unes.

Seul Le Devoir a fait état d’un autre abus du pouvoir réglementaire que les lois accordent à l’exécutif. En juin 2017, le Parlement a adopté un projet qui visait à stopper la destruction des milieux humides en appliquant le principe « d’aucune perte » ; en vertu de cette loi, les promoteurs qui portent atteinte à des milieux humides doivent verser une compensation financière dans un fonds de restauration. Or, en mai dernier, le ministère du Développement durable a adopté un règlement qui réduit substantiellement les compensations financières exigées, « ce qui est en porte à faux avec la volonté d’aucune perte », selon une analyse d’impact réalisée par le ministère lui-même. En d’autres mots, le gouvernement a contredit, par décret, l’esprit même de la loi 132. Dans l’indifférence générale.

Plus remarqué, mais quand même pas pour qu’on se batte dans les autobus : dans une décision rendue par la présidence le mardi 12 juin, la ministre Kathleen Weil a été reconnue coupable d’outrage au Parlement pour avoir divulgué le contenu du projet de loi sur l’accès à l’information à des journalistes avant même qu’il ne soit déposé en Chambre.

La situation ne manquait pas d’ironie, comme l’a souligné Michel David : « Une ministre responsable des Institutions démocratiques qui est blâmée pour outrage au Parlement, c’est un comble » (https://www.ledevoir.com/opinion/chroniques/530496/le-bulletin-ministeriel).

Ce n’est pas la première fois que les députés d’opposition portent plainte pour outrage mais on ne se souvient plus de la dernière fois où un membre du gouvernement a été blâmé. Le leader de l’opposition officielle a soulevé la question le 17 mai, mais le président (qui avait d’autres préoccupations…) a pris quatre semaines pour rendre sa décision. Il fallait ensuite que la Commission de l’Assemblée nationale (CAN) siège pour décider s’il y aurait une sanction qui aurait pu aller jusqu’à la perte du siège. Manque de pot, la Commission a manqué de temps pour compléter le processus. De toute manière, la CAN a une majorité libérale. Donc…

Parlant de la majorité, elle s’est manifestée avec force dans le dossier du député de Brôme-Missisquoi qui a été blâmé par la nouvelle Commissaire à l’éthique pour avoir favorisé sa fille et son gendre avec son allocation de logement. Là aussi, il fallait que la décision soit entérinée par les députés et les libéraux se sont rangés derrière leur doyen. Pour ne pas « créer d’injustice », d’après le premier ministre… Selon le leader du gouvernement, dont les raisonnements créatifs nous manqueront sûrement, il n’était « pas question par ce geste de désavouer Me Ariane Mignolet ou son institution », mais il a quand même demandé une opinion juridique externe pour essayer de la contredire, influencer l’opinion publique et, surtout, son caucus.

« Le premier commissaire à l’éthique de l’Assemblée nationale était un chien de garde qui ne mordait pas, a écrit Rémi Nadeau. Sa successeure a mordu dès la première occasion, mais le gouvernement libéral a choisi de lui arracher les dents… » (http://www.journaldequebec.com/2018/06/20/coucouche-panier). Convenons pas ailleurs  que la Commissaire s’est un peu tiré dans le pied en blâmant le député tout en écrivant que les règles devaient être revues.

Même le président de l’Assemblée nationale a terminé la session, sa présidence et sa carrière parlementaire avec des plumes en moins. Michel David a tout dit, en quelques mots, dans son bulletin de fin de session : « Pendant des années, on a loué le travail de Jacques Chagnon (Westmount–Saint-Louis) à la présidence de l’Assemblée nationale. Tout s’est écroulé au moment où il s’apprêtait à prendre sa retraite. Ses efforts pour améliorer l’image de l’institution parlementaire ont été anéantis par les révélations sur le train de vie princier qu’il menait aux frais des contribuables et son étonnement offusqué face aux réactions qu’elles ont provoquées » (https://www.ledevoir.com/opinion/chroniques/530635/bulletin-de-l-opposition)..

À ce palmarès navrant, il faut ajouter que le Parlement a terminé la session avec un « salon de bronzage » bondé (https://blogue.septentrion.qc.ca/gaston-deschenes/2018/05/22/un-salon-de-bronzage-achalande/). C’est rarement bon signe quand cette « arrière-boutique » de la salle des séances fait son plein de membres exclus des caucus pour des motifs souvent peu glorieux. La semaine dernière, on y retrouvait les cas symptomatiques d’un Parlement mûr pour un renouvellement : problèmes d’éthique, problèmes de conduite et autres…

À la prorogation, probablement en août, on nettoiera l’ardoise et, à l’ouverture, on recommencera à neuf, en principe, en souhaitant, là comme ailleurs, du changement.

Un « salon de bronzage » achalandé

Il est temps que la législature finisse : le « salon de bronzage » déborde! En fait, il n’a jamais été aussi fréquenté depuis la crise du « beau risque » en 1984. Ces derniers temps, ça ne « dérougit » pas…

L’expression n’est pas très utilisée : elle désigne, dans le jargon parlementaire,  la partie arrière de la salle de séances de l’Assemblée nationale, sous la tribune de la presse, là où le plafond est bas, et les lumières aussi. « C’est sans doute, tantôt, l’éclairage de cette partie de l’Assemblée nationale qu’on a appelé le salon de bronzage qui a fait que vous n’avez pas pu me reconnaître », se plaignait en 1995 un ancien député de Mercier (Journal des débats, 24 mai 1995).

Le "salon de bronzage", lorsque le député de Chomedey y a fait sa fameuse déclaration.

Le « salon de bronzage », lorsque le député de Chomedey y a fait sa fameuse déclaration. Depuis, il en est sorti.

Il y a de tout dans ce qu’on pourrait aussi appeler le « Refugium peccatorum ». Car on ne s’y installe pas de bon gré. Généralement.

Le député de Gaspé s’y trouve depuis mai 2007, expulsé de son parti parce qu’il aurait accepté des cadeaux de la firme Roche alors qu’il était directeur général de la ville de Gaspé. Son chef lui a offert de réintégrer son caucus, mais il a décidé de continuer de siéger comme indépendant jusqu’à la fin de son mandat.

Le député caquiste de Groulx et ─ dernier en liste ─ le député libéral de Beauce-Sud ont été relégués au fond de la salle à la suite de révélations sur la gestion des allocations que l’Assemblée leur fournit. Une enquête est en cours sur le second.

Trois députés libéraux (Brome-Missisquoi, Laurier-Dorion et Argenteuil) ont quitté leur caucus à la suite d’allégations concernant, disons, pour simplifier, des comportements « inappropriés » (qui n’ont pas fait l’objet d’accusations).

Enfin, signe des temps, le « salon de bronzage » a un genre de cliente « trans », la député de Vachon, qui a inventé la notion de « transparlementarisme » lorsqu’elle a été élue chef du Bloc québécois au Parlement fédéral et qu’elle a néanmoins décidé de conserver son siège à Québec.

Les trois représentants de Québec solidaire sont aussi des indépendants aux fins du Règlement de l’Assemblée nationale. Le malheur des uns faisant le bonheur des autres, ils doivent un gros merci aux sept autres: sans eux, ils risqueraient d’occuper des sièges sous les modestes plafonniers du « salon de bronzage ».