[Cette note fait suite à celle du 2 décembre 2013 (https://blogue.septentrion.qc.ca/gaston-deschenes/2013/12/02/le-salaire-du-depute-administrateur/) qui constituait une première réaction au rapport du Comité consultatif indépendant mandaté par l’Assemblée nationale pour étudier les conditions de travail des députés et leur régime de retraite, comité et rapport connus sous le nom de « L’Heureux-Dubé »)]

Évaluer le salaire des parlementaires est une démarche très complexe, que ce soit pour savoir ce qu’ils gagnent vraiment, comment ce qu’ils gagnent se compare avec d’autres parlementaires et ce qu’ils devraient gagner.

Rémunération de base et autres

On s’émeut souvent de constater que les députés gagnent 90 000 $ par année (2015). Le salarié moyen trouve que c’est beaucoup, d’autres que c’est bien peu, quand on compare ce revenu à certaines catégories d’employés de l’État, et même probablement misérable, comparé aux salaires de deux ou trois fois supérieurs touchés par les membres du comité L’Heureux-Dubé au cours de leurs carrières.

En fait, c’est une minorité de membres de l’Assemblée qui est réduite à cette indemnité de base car la majorité (dont tous les ministériels) touche une indemnité additionnelle attachée à une fonction parlementaire ou ministérielle. Le Rapport L’Heureux-Dubé (p. 67) précise d’ailleurs que notre assemblée est celle qui accorde le plus grand nombre d’indemnités additionnelles au Canada. Ces indemnités représentent entre 15 et 105% (pour le premier ministre) de l’indemnité de base, ce qui fait que les députés touchent, en moyenne, et selon leurs « mérites », environ 20% de plus que l’indemnité de base.

L’État rembourse naturellement les dépenses que cette fonction complexe implique : location d’un ou de plusieurs locaux dans la circonscription, dépenses de bureau, embauche du personnel approprié, déplacements dans la circonscription et de celle-ci à Québec, etc. (http://www.assnat.qc.ca/fr/abc-assemblee/fonction-depute/indemnites-allocations.html).Comme toute autre personne exécutant des fonctions pour l’État. Enfin, parfois un peu plus. Le nombre d’aller-retour Québec-circonscription est progressivement passé à 60, incluant quelques voyages pour la famille (même s’il y a au moins quelques mois sans travaux à Québec), l’allocation de logement permet d’acheter à Québec une résidence secondaire qui demeure propriété du député à la fin du mandat, l’intense réseau de relations interparlementaires favorise les voyages à l’étranger, parfois accompagnés, et les réunions avec buffet font partie de la routine.

L’intégration de l’allocation de dépenses à l’indemnité parlementaire

Le Comité L’Heureux-Dubé ne nous simplifie pas la compréhension des choses en proposant deux opérations simultanées, soit l’intégration de la traditionnelle allocation de dépenses non imposable à la rémunération de base et ensuite une hausse de salaire.

Le Comité propose que l’allocation de dépenses qui était, en 2013, de 16 027$ non imposables soit transformée en salaire imposable et d’ajouter en conséquence 30 500 $ à l’indemnité actuelle de 88 186 $ (toujours en 2013) pour former une indemnité de base de 118 686 (recommandation 1) ; il propose ensuite (recommandation 2) de porter cette indemnité de base à 136 010$, soit le « maximum de l’échelle de traitement du niveau 4 de la catégorie des dirigeants et des membres d’un organisme ou d’une entreprise du gouvernement » (une catégorie correspondant davantage à la fonction de député, selon une étude du Groupe Hay dont la pertinence mériterait ici un trop long développement) ; et, enfin (recommandation 3), que cette indemnité soit majorée chaque année du pourcentage de hausse consentie à cette catégorie d’emplois¹.

Si les citoyens (et certains médias) estiment qu’il y a une augmentation de 54%, on rétorquera qu’elle n‘est en fait que de 15% si on part du « vrai salaire » (118 686$)

Dans un livre publié par l’Assemblée nationale à la fin des années 1970 et réédité en 1995 (Le député québécois), on pouvait lire ceci au sujet de l’allocation de dépenses : « Il ne s’agit pas d’un salaire. Cette allocation est versée pour couvrir les dépenses […] encourues par les députés dans l’exercice de leurs fonctions, notamment pour leur participation obligée à de nombreuses activités sociales ». Cette section du livre s’appuyait sur le constat d’un autre comité extraparlementaire et citait d’ailleurs ce passage de son rapport publié en 1987 :

« Le comité regrette que, trop souvent, une méconnaissance malheureuse de la réalité du travail de député ait amené certains observateurs politiques à considérer cette allocation de dépenses non imposable comme une seconde source de revenus devant être additionnée avec les indemnités parlementaires » (Rapport du comité sur la rémunération et allocation de dépenses des membres de l’Assemblée nationale, Québec, Assemblée nationale, 20 octobre 1987, p. 39-40).

Il n’est pas évident de saisir ce qui s’est passé depuis pour que cette « allocation parfaitement justifiée » (disait le rapport de 1987) puisse maintenant « disparaître ». Peut-être en a-t-on moins besoin depuis qu’il existe un « programme Soutien à l’action bénévole » qui met à la disposition de chacun des membres de l’Assemblée nationale une « enveloppe » permettant d’en distribuer de plus petites dans sa circonscription. Michel Hébert en a parlé avec une certaine ironie dans une chronique l’an dernier : « Des comités de loisirs à gratiner ou des organismes communautaires à subventionner ; un chèque discrétionnaire par-ci par-là, des fonds tirés du programme de soutien à l’action bénévole; c’est une discrète petite caisse, gérée par le ministère de l’Éducation, et qui permet au député de se faire valoir sans que ça lui coûte un sou…»  (http://www.journaldemontreal.com/2014/07/17/linsoutenable-legerete-liberale).

Comment les parlementaires dépensent-ils cette allocation de dépenses? Suffit-elle aux besoins? Le Comité L’Heureux-Dubé a posé la question aux parlementaires dans un sondage dont on n’a malheureusement que les questions (pages 115-116). De façon à simplifier l’administration, l’allocation est versée aux parlementaires sans pièces justificatives. On ne peut donc en contrôler l’utilisation. Le Comité peut bien recommander que l’Assemblée rende publique « l’information sur les dépenses des députés », mais quand l’allocation sera intégrée à l’indemnité, il n’en restera aucune trace.

Les conséquences de l’intégration

La transformation de l’allocation non imposable en salaire imposable ne fera pas de différence pour le fisc, mais aura des conséquences sur la masse salariale.

Les indemnités de fonction augmenteront sensiblement puisqu’elles sont établies en pourcentage d’une indemnité de base haussée de 88 186 $ à 136 010$. Le Comité a même jugé bon d’ajuster les pourcentages à la baisse pour atténuer les effets et même de supprimer quelques indemnités qui auraient pu paraître démesurées par rapport aux tâches qu’elles rémunèrent (voir le tableau de la page 117). Le tableau qui suit illustre l’effet de l’intégration de l’allocation de dépenses à l’indemnité parlementaire totale d’environ 70 titulaires de fonction (sur environ 90).

 Effets de la hausse de l’indemnité de base sur les indemnités additionnelles et l’indemnité totale pour quelques fonctions (données de 2013)

L’effet de cette intégration sur les allocations de transition sera atténué aussi car le Comité recommande qu’elles soient calculées en fonction de l’indemnité de base (136 010$), sans tenir compte des indemnités additionnelles. Le Comité recommande de serrer la vis à ceux qui quittent avant la fin de leur mandat (et la loi adoptée en décembre a concrétisé cette recommandation), mais, sauf erreur, ces mesures ne toucheront qu’une minorité des bénéficiaires de cette allocation qui restera automatique (et plus généreuse, l’indemnité de base étant beaucoup plus élevée) pour tous ceux qui se retirent en fin de mandat ou sont défaits, ce qui constitue le sort de la grande majorité des parlementaires. Il sera même encore possible de toucher à la fois l’allocation de transition et des prestations de retraite, mais ces dernières seront soustraites du montant de l’allocation.

L’intégration de l’allocation de dépenses à l’indemnité aura aussi des effets sur les prestations de retraite qui seront calculées par rapport à l’indemnité totale. Mais, comme le Comité recommande des modifications substantielles au régime de retraite (réduction du taux annuel d’accumulation du crédit de rente à 2%, réduction du maximum de 100% à 70%, etc.), il est hasardeux d’évaluer comment la hausse substantielle de l’indemnité de base influencera les chèques de retraite. On dit que ces modifications seraient telles que la rémunération globale (indemnité, allocation de transition, pension, etc.) s’en trouverait réduite (http://www.lapresse.ca/le-soleil/actualites/politique/201511/15/01-4921234-baisse-de-salaire-des-elus-de-2600-.php), voire que l’État pourrait même économiser…

On y reviendra.

———-

1. C’est donc le Conseil des ministres, formé de députés de la majorité, qui décidera ultimement de la hausse annuelle de l’indemnité en fixant celle des dirigeants d’organismes.

Dans le Journal de Québec du 5 décembre, Jean-Jacques Samson écrivait que les parlementaires « travaillent moins que par le passé » (« Parlementaires à temps partiel », http://www.journaldequebec.com/2015/12/05/parlementaires-a-temps-partiel). Il appuyait son jugement sur une étude de l’Observatoire de l’administration publique (ÉNAP, 2012) qui constatait que l’Assemblée a tenu en moyenne 95 séances par année entre 1960 et 1981 et seulement 71 de 1982 à 2010, une diminution de 25%.

Ce portrait est très différent de celui qui est a été présenté en novembre 2013 par le « Comité consultatif indépendant sur les conditions de travail et le régime de retraite des membres de l’Assemblée nationale », désigné communément sous le nom de « Comité L’Heureux-Dubé » (http://www.assnat.qc.ca/fr/publications/fiche-depute-remuneration-juste.html).

Plus de jours, moins d’heures

L’évaluation du comité indépendant ne tient pas compte de l’époque où on siégeait souvent plus de 90 jours par année, soit avant 1984. Il prend en considération le travail parlementaire après1984 et divise les trois décennies suivantes en deux périodes inégales, soit avant et après la réforme de 2009 qui a modifié le calendrier parlementaire. « Les effets de cette réforme sur la charge de travail sont considérables, avance-t-on dans le rapport. À l’Assemblée nationale, le nombre annuel de séances qui était en moyenne de 77 entre 1984 et 2008 atteint maintenant 83. Comme l’Assemblée tient, en période de travaux réguliers, trois séances par semaine, c’est donc dire que deux semaines de travaux se sont ajoutées » (Rapport, p. 33).

La période prise en considération par l’étude de l’ÉNAP s’arrête en 2010 tandis que le Comité L’Heureux-Dubé couvre deux années de plus, ce qui peut influencer les résultats, mais il faut surtout aller mettre le nez dans les statistiques de l’annexe III du Rapport pour expliquer les constats différents et relativiser les effets « considérables ».

Pour arriver à « ses » chiffres, le comité indépendant a exclu les « années électorales », celles où la Chambre siège évidemment un peu moins, ce qui bonifie les données (p. 133). Sans cette exclusion, on aurait plutôt une moyenne de 71 séances, entre 1984 et 2008 (soit un résultat comparable à celui de l’ÉNAP), et 79, entre 2009 et 2012.

Les modifications apportées au calendrier parlementaire en 2009 auraient donc eu un effet mais l’examen de l’annexe statistique apporte un autre bémol : les séances sont beaucoup plus courtes. Elles dépassent rarement quatre heures depuis 2007 alors qu’elles duraient rarement moins de cinq heures auparavant (p. 134-135). L’Assemblée a donc siégé en moyenne 342 heures par année depuis 2009 contre 410 heures les 13 années précédentes, soit 68 heures (17%) DE MOINS. (Une analyse plus fine montrerait probablement que la Chambre ajourne plus souvent ses travaux après les affaires courantes pour faciliter le travail en commission).

Bref, si tous ces chiffres sont exacts, « deux semaines de travaux se sont ajoutées » à la session, si on compte en jours, mais, si on compte les heures, il y a à peu près deux semaines « normales » de 35 heures de moins!

Le travail en commission

Comme Jean-Jacques Samson s’est empressé de le préciser, à juste titre, il ne faut pas « juger de la qualité et de l’efficacité d’un gouvernement [sic] seulement par le nombre de jours de séance de l’Assemblée nationale et le nombre de lois votées ». La plus grande partie du travail parlementaire se déroule en commission et, à ce chapitre, selon le Comité L’Heureux-Dubé, la progression serait « encore plus frappante ». D’après son tableau de la page 33, les commissions ont tenu en moyenne 390 séances, pour un total de 1281 heures, de 1984 à 2008, contre 526 séances et 1545 heures depuis 2009 (en excluant toujours les années électorales), soit une augmentation moyenne de 264 heures.

Au lecteur peu averti qui serait tenté d’ajouter ces 1545 heures effectuées en commission aux 342 heures de l’Assemblée, il faut rappeler qu’il s’agit d’une charge de travail partagée entre 10 commissions sectorielles. L’augmentation moyenne de 264 heures par année depuis 2009 représente donc une charge accrue d’environ 26,4 heures par commission, soit une cinquantaine par député, chacun d’eux étant généralement membre de deux commissions, parfois moins, rarement plus.

Depuis 2009, il y aurait donc, en moyenne, une cinquantaine d’heures de plus en commission et soixante-huit de moins en chambre : peut-on vraiment conclure que la réforme de 2009 a eu des effets « considérables » sur la charge de travail? Le nouveau calendrier a étiré la session (qui va maintenant de février au début de juin et de septembre au début de décembre) mais il prévoit des « relâches » statutaires qui permettent le retour en circonscription.

La conciliation Québec-circonscription

Le rapport du comité indépendant attire l’attention sur les séances de commission tenues hors session, ce qui oblige les parlementaires à venir parfois à Québec en janvier et en août, mais le nombre de commissions qui travaillent en dehors des semaines où l’Assemblée siège demeure marginal, comme en témoignent les tableaux de l’annexe III (p. 145). Le comité évoque aussi une « utilisation plus marquée du lundi par les commissions », ce qui viendrait interférer avec la traditionnelle journée de travail dans le comté; encore là, les statistiques (p. 146) permettent de prendre la mesure du phénomène : le nombre moyen de séances tenues le lundi a augmenté d’une vingtaine par année en moyenne, chiffre qu’il faut encore diviser par 10, ce qui donne bien peu de lundis problématiques pour chacun des parlementaires.

Par ailleurs, le comité ne dit mot de l’impact du nouveau calendrier sur les fins de session qui sont beaucoup plus hâtives maintenant. On a « fermé la boutique » le 4 décembre, cette année, alors qu’on pouvait siéger autrefois cinq jours par semaine pendant trois semaines en décembre, soit jusqu’à l’avant-veille de Noël, et en juin, jusqu’à la Saint-Jean. Le nouveau calendrier a donc allégé les fins de session.

Pour évaluer le travail du député, le cas de l’ancien député de Jean-Talon peut-il servir d’exemple? Son travail dans l’opposition sous le gouvernement minoritaire du PQ a fait l’objet d’une analyse dans une note de juillet 2014 (https://blogue.septentrion.qc.ca/gaston-deschenes/2014/07/16/les-loisirs-dun-depute-urbain-suite/). Pendant les 18 mois analysés, la Chambre a tenu 110 séances et sa commission, 80, mais seulement 17 les jours où l’Assemblée ne siégeait pas. Sa présence aurait donc été requise au Parlement, théoriquement, 127 jours (110+17) en 18 mois, soit environ 7 jours par mois. Il restait donc beaucoup de temps pour le « travail de comté » mais il faut croire que la tâche n’y était pas trop lourde car il a pu reprendre l’exercice de sa profession et s’occuper d’un nombre de patients qui ressemble beaucoup à celui d’un médecin pratiquant à temps complet. Ce cas illustre la difficulté d’évaluer le travail du député qui varie beaucoup selon les circonscriptions. Le Comité L’Heureux-Dubé aurait pu nous en apprendre beaucoup à ce sujet, car il a administré un long questionnaire aux députés, mais il n’en a pas diffusé les résultats.

Dans Le Devoir du 24, un avocat-enseignant à la retraite plaide pour une réduction radicale du nombre de députés, de 125 à 63, avance-t-il, en invoquant des comparaisons avec l’Ontario, où un député représente en moyenne 130 000 personnes contre 66 000 au Québec. Il reproche au comité L’Heureux de n’avoir pris en considération que la fonction législative du député au détriment de la notion de représentation (http://www.ledevoir.com/politique/quebec/456027/salaire-des-deputes-reduire-le-nombre-d-elus-de-moitie-pourquoi-pas).
L’auteur oublie pour sa part la fonction de surveillance, celle qui serait particulièrement mise en danger par une réduction aussi radicale.
Supposons un cabinet réduit de 20 membres et une réduction des fonctions parlementaires à l’essentiel (président, vice-président, chefs, leaders et whips). Dans une Assemblée où le gouvernement n’aurait qu’une faible majorité, comme 33/30, il ne resterait pas assez de députés du parti majoritaire pour faire fonctionner les 10 commissions qui sont les outils essentiels du contrôle parlementaire. Convenons que les députés ministériels ne sont pas les plus efficaces agents de surveillance… mais, dans une assemblée divisée moins également, c’est l’opposition qui n’aurait à peu près qu’un seul député à envoyer au bâton. Et, si elle est divisée, en deux ou trois partis, le travail deviendrait très difficile.
Réduire le nombre de députés ne doit pas être tabou mais ça demande de prendre plusieurs choses en considération, dont la représentation régionale.